Anteproyecto de ley sobre empleo público: ofertones, contradicciones y esperanzas
Eduardo Abarzúa, Decano de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad Alberto Hurtado (UAH)
Cuando resta un año del actual período presidencial y nos encontramos prontos a iniciar el debate sobre los contenidos de una nueva constitución, el Gobierno ha invitado a participar de una consulta ciudadana sobre el anteproyecto de ley destinado a modernizar el empleo público.
Entre los objetivos generales de la iniciativa se señala que busca acercar el Estado a los ciudadanos, consolidar el mérito, mejorar las condiciones de movilidad y desarrollo funcionario y separar las funciones de gobierno y de administración y para ello, propone terminar con la precarización del empleo público y generar oportunidades de desarrollo funcionario, elevando la productividad y las exigencias de ingreso a la Administración, lo que se traduce en 6 propuestas que nos propusimos examinar.
1) Establecer una nueva relación laboral entre el Estado y sus funcionarios, basada en un vínculo laboral indefinido con indemnización por egreso no voluntario. Si bien el estatuto del empleo público vigente no se adecua a los cambios de las últimas décadas, ni se hace cargo de la actual complejidad laboral del sector público, la pretensión de impulsar reformas legales de esta entidad cuando está próximo a iniciarse el proceso constituyente resulta, al menos, poco oportuno y falto de realismo. La discusión para una nueva Constitución debería considerar la revisión de la relación entre el gobierno y la administración, de los principios que deben guiar la función pública y las características del empleo público.
Además, si se desea mejorar las condiciones del empleo público será necesario adoptar medidas de alto impacto fiscal, como el traspaso de honorarios con funciones permanentes a la contrata y la renovación automática de aquellas contratas en que no concurran causales de cese, lo cual hace dudar de su viablidad, especialmente en el actual escenario de estrechez presupuestaria. Ciertamente, el tema es crucial, pero debe ser abordado sin caer en tentaciones populistas.
2) Ingreso a la Administración en base a mérito e igualdad de oportunidades. Esta propuesta ya es parte de la legislación vigente y de las orientaciones del Servicio Civil, excepto en lo relativo a entregar a un comité de expertos la facultad de proponer nóminas al jefe de servicio, sin perjuicio de que nada obsta a que cada directivo pueda instaurar esta medida. Por lo tanto, la propuesta es innecesaria, además de evidenciar una abierta contradicción entre lo que se propone y la conducta del actual gobierno, el que sólo ha recurrido a la concursabilidad en el 50% de los casos para proveer nuevas contratas, además de no trepidar en desvincular a más del 75% de los altos directivos públicos seleccionados por sus méritos.
3) Oportunidades de desarrollo y crecimiento personal. Esta categoría incluye varias propuestas: impulsar la movilidad horizontal de funcionarios entre servicios que es positiva e implica un cambio más estructural en la organización del empleo público y en la forma cómo está concebido el servicio civil; innovar respecto a la evaluación de desempeño, en cambio, aparece más dudosa, considerando que requiere en primer lugar tener claridad sobre los desempeños esperados para traducirlos en convenios efectivos. La propuesta recoge herramientas cuya eficacia no ha sido demostrada, como la evaluación en 360 grados y, la de agrupar a los funcionarios en tres grupos que reedita una experiencia fallida de fines de los 90, que debió ser revertida por sus consecuencias adversas en el clima laboral de los servicios públicos donde se aplicó.
4) Separar cargos de confianza de los funcionarios del Estado. Una propuesta positiva que reconoce la necesidad de que los gobiernos cuenten con asesores de confianza política, diferentes de los funcionarios permanentes de la Administración y que se propone regular su número y remuneración. No obstante, no se precisa que dichos asesores deben dedicarse a la definición de políticas públicas y a la gestión política del gobierno y desempeñarse sólo en ministerios y subsecretarías, sin involucrarse en la gestión de los servicios públicos, tarea propia de los directivos nominados por Alta Dirección Pública y, por el contrario, propone que cada ministro/a pueda enviar a sus asesores políticos a los servicios dependientes, introduciendo en ellos lógicas ajenas a las que derivan de su rol en la implementación de políticas públicas y en la provisión de servicios a la ciudadanía, lo que eleva las posibilidades de intervención política en los servicios públicos. La solución a la tensión entre gobernar y administrar es sustantiva para modernizar la gestión pública, por lo que requiere propuestas de mayor sustancia y envergadura.
5) Adaptar el empleo público a los cambios en el mundo laboral y regular el teletrabajo. Tras la masificación del teletrabajo a causa del Covid-19, y que permanecerá entre nosotros, se hace altamente conveniente regularlo, cautelando el respeto a las leyes laborales, los derechos colectivos y la compatibilidad entre la vida laboral y la familiar e individual. Si bien la propuesta gubernamental enfrenta algunos de estos aspectos, no aborda la complejidad del nuevo escenario, que debe ser perfeccionada por medio del diálogo social, desarrollado con amplia participación de las asociaciones de funcionarios del sector público.
6) Sancionar faltas a la probidad, maltrato y acoso laboral. Se propone que los fiscales en los sumarios tengan dedicación exclusiva y que ese rol pueda ser asumido por funcionarios de otros servicios. Considerando que los instructivos presidenciales y la regulación legal de la probidad administrativa tuvieron un avance notable durante el gobierno de la Presidenta Bachelet, sería recomendable evaluar sus resultados y propiciar su profundización, lo que excede con mucho a la sola forma cómo se realizan los sumarios administrativos. En esta materia debería abordarse la modernización del CAIGG y, en general, del sistema de control y supervisión de la Administración.
Como parte de esta reflexión, no es posible soslayar la forma utilizada para estructurar el proyecto y abordar la gestión del cambio necesaria para darle viabilidad, así como tampoco se puede obviar el intento de dotarlo de una legitimidad aparente.
En relación con el primer aspecto, es lamentable constatar que -una vez más- el diálogo social ha estado ausente en la estructuración del anteproyecto del gobierno. Ni la ANEF ni la Mesa del Sector Público -instancia bipartita instalada por muchos años para discutir temas de empleo público- participaron de su análisis previo, lo que constituye un despropósito y explica, por ejemplo, que no se hayan incluído propuestas relativas a los derechos colectivos de los trabajadores, tema esencial en cualquier modelo de empleo público.
Por otra parte, el mero deseo de legitimar la propuesta y la falta de diálogo social se enmascaran tras una consulta pública que no reúne los requisitos esenciales para ser tal. De acuerdo a estándares internacionales, una verdadera consulta ciudadana requiere de auténtica apertura a debatir sus contenidos, pues se busca que el proyecto que se somete a este mecanismo sea una verdadera construcción conjunta entre el Estado y la ciudadanía. En este caso la “consulta ciudadana” es reduce a una encuesta en la que resulta casi imposible discrepar de las expresiones que se proponen. Además, de la minuta publicada se desprende que existen modelamientos de detalle, por ejemplo, respecto de tres causales de despido, que corresponden al diseño final de un proyecto de ley que se pretende ingresar prontamente a tramitación legislativa.
Existe un amplio consenso acerca de que la reforma del empleo público constituye uno de los mayores desafíos de la agenda de modernización del Estado, especialmente si se aspira a adecuarlo a la creciente demanda ciudadana por servicios públicos efectivos que se entreguen oportunamente y con calidad. Desde el retorno a la democracia ha habido avances y se han formulado diversas propuestas destinadas a perfeccionarlo, algunas de las cuales han sido muy exitosas mientras que otras se han estrellado contra la falta de voluntad, incapacidad de alcanzar acuerdos o por lrestricciones fiscales.
Una reforma que permita hacer frente al futuro demanda la construcción de un amplio acuerdo, que se nutra del diálogo social, pese a las innegables dificultades que ello pueda entrañar. Otra opción obstaculiza la construcción de políticas públicas sustentables, afecta la confianza en las instituciones y conspira contra la calidad de nuestra democracia. Esperamos que el momento constituyente que prontamente se inicia sea un espacio fértil para dotarnos del empleo público que Chile necesita.
